——湛江市麻章區(qū)麻章鎮(zhèn)人民政府訴黃來養(yǎng)建設用地使用權出讓合同糾紛一案

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要點提示：鎮(zhèn)級人民政府與拆遷戶簽訂的房屋拆遷補償協(xié)議屬于無效民事合同，造成損失的，鎮(zhèn)級人民政府應當民事賠償責任。在訴訟中，當事人主張的法律關系的性質或民事行為的效力與人民法院根據(jù)案件事實作出的認定不一致的，是否應向當事人行使釋明權，告知當事人變更訴請或提出反訴。

安全索引：

一審：湛江市麻章區(qū)人民法院（2011）湛麻法民二初字第12號

二審：湛江市中級人民法院（2011）湛中法民一終字第473號

一、案情

上訴人（原審原告）：黃來養(yǎng)。

被上訴人（原審被告）：原告湛江市麻章區(qū)麻章鎮(zhèn)人民政府（下簡稱麻章鎮(zhèn)政府）。

2008年8月15日，麻章鎮(zhèn)政府、黃來養(yǎng)及麻章鎮(zhèn)田寮村委會經(jīng)協(xié)商，簽訂了土地兌換協(xié)議書，黃來養(yǎng)同意將自己位于疏港大道與瑞云北路交接處的住宅用地兌換給麻章鎮(zhèn)田寮村委會，用于道路建設。同日，麻章鎮(zhèn)政府與黃來養(yǎng)又簽訂了拆遷補償協(xié)議書，麻章鎮(zhèn)政府按照約定支付了拆遷補償款122000元給黃來養(yǎng)。黃來養(yǎng)收款后卻不按協(xié)議履行,騰空出房屋。其后，麻章區(qū)政府對道路建設方案進行了調整，不再拆遷黃來養(yǎng)的房屋。麻章鎮(zhèn)政府便于2009年11月25日給黃來養(yǎng)發(fā)出書面通知，責令黃來養(yǎng)退還拆遷補償款122000元。黃來養(yǎng)接到《通知》后至今未退款，麻章鎮(zhèn)政府遂訴至法院，請求判令解除麻章鎮(zhèn)政府與黃來養(yǎng)簽訂的《拆遷補償協(xié)議書》和退還拆遷補償款122000元及支付利息。

雙方無爭議的事實是，麻章鎮(zhèn)政府與黃來養(yǎng)于2008年8月15日簽訂了《拆遷補償協(xié)議書》和《土地兌換協(xié)議書》，黃來養(yǎng)同意將自己位于疏港大道與瑞云北路交接處的住宅用地兌換給麻章鎮(zhèn)田寮村委會，用于道路建設。黃來養(yǎng)收取了麻章鎮(zhèn)政府支付的拆遷補償款122000元。

二、審判

湛江市麻章區(qū)人民法院審理認為，麻章鎮(zhèn)政府與黃來養(yǎng)簽訂的《拆遷補償協(xié)議書》和《土地兌換協(xié)議書》，由于簽訂合同的主體不適格，違反法定程序，故雙方簽訂的《拆遷補償協(xié)議書》和《土地兌換協(xié)議書》為無效合同。因無效合同取得的財產(chǎn)，應當予以返還。因此，依照《中華人民共和國民法通則》第五十七條第（五）項和《中華人民共和國合同法》第五十二條第（五）項、第五十八條的規(guī)定，判決如下：一、原告湛江市麻章區(qū)麻章鎮(zhèn)人民政府與被告黃來養(yǎng)簽訂的《拆遷補償協(xié)議書》和《土地兌換協(xié)議書》為無效合同。二、限被告黃來養(yǎng)于本判決發(fā)生法律效力后十日內返還補償款122000元給原告湛江市麻章區(qū)麻章鎮(zhèn)人民政府。逾期，按中國人民銀行同期同類貸款月利率計付占用期間利息給原告，從本判決確定的履行期限屆滿之日起計至履行完畢止。

黃來養(yǎng)對一審判決不服，提出上訴。

湛江市中級人民法院二審審理認為：一審認定事實清楚，適用法律正確，判決駁回上訴，維持原判。

三、評析

（一）麻章鎮(zhèn)政府與黃來養(yǎng)簽訂的《拆遷補償協(xié)議書》和《土地兌換協(xié)議書》是屬于民事合同，還是行政合同。

行政合同又稱（行政契約）是指行政主體為了行使行政職能實現(xiàn)特定的行政管理目標，而與公民、法人、和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達成的協(xié)議。行政合同與民事合同相比，兩者的存在著較大的區(qū)別。主要的區(qū)別是在合同主體方面，行政合同的當事人一方必定是行政主體，另一方是行政管理的相對人。雙方的權利地位是不平等的，是管理與被管理的關系。在本案中，雖麻章鎮(zhèn)政府系行政機關，但與黃來養(yǎng)簽訂的《拆遷補償協(xié)議書》和《土地兌換協(xié)議書》系在自愿的基礎經(jīng)協(xié)商一致簽訂的，雙方不存在管理與被管理的關系，在主體上處于平等的地位，故該二份協(xié)議屬于民事合同。

（二）簽訂房屋拆遷補償方案的主體問題。

征用土地拆遷房屋，應當依照有關法律法規(guī)依法征用拆遷。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十六條“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施�！焙汀�中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第八條“城市規(guī)劃區(qū)內的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓�！钡囊�(guī)定，征用土地的主體為縣級以上地方人民政府;征用集體土地應當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃,按照審批權限報國務院或省級人民政府批準,征用為國有土地，才能建設利用。對于被征用土地上房屋的補償問題，根據(jù)《國務院國有土地上房屋征收與補償條例》的有關規(guī)定作出補償�！秶鴦赵�國有土地上房屋征收與補償條例》第四條“市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作�！钡囊�(guī)定，作出征用土地房屋補償方案決定的主體是市、縣級人民政府。麻章鎮(zhèn)政府作為鎮(zhèn)級人民政府，不是作出征用土地房屋補償方案決定的適格主體，不具有簽訂征用土地房屋拆遷補償協(xié)議的主體資格。

（三）在訴訟中，對于無效合同，法官如何行使釋明權的問題。

麻章鎮(zhèn)政府訴請解除合同，經(jīng)審理后，發(fā)現(xiàn)涉案合同（協(xié)議）屬于法定無效合同。法院在審理民商案件中，對于法定無效合同，法院可依職權確認無效，以保護國家、集體的合法權益。在本案中，法官不須向當事人行使釋明權，要求原告變更訴訟請求。但是，如果涉案合同屬于相對無效合同的，根據(jù)最高人民法院《關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第三十五條的規(guī)定，應當告知原告變更訴訟請求。經(jīng)釋明后，原告不變更訴訟請求的，應當判決駁回訴請。還有，由于合同確認無效后，必然引起返還財產(chǎn)及賠償損失的問題。在審理中，判決返還財產(chǎn)時，還應當結合各方當事人的過錯，確定賠償責任。另外，應當告知對方當事人是否提出返還財產(chǎn)或賠償損失的反訴訴請，如果經(jīng)釋明后，當事人不提出訴請的，根據(jù)“不訴不理”的審理原則，不宜直接判決互相返還財產(chǎn)，對方當事人可另訴處理。如果不向對方當事人行使釋明權，既使對方當事人的合法權益得不到及時保護，另訴又浪費司法資源。

二〇一二年八月十六日     

                  （作者單位：湛江市麻章區(qū)人民法院）